水泥行业与发电行业有诸多共同点，也有许多区别，最大的共同点是都是碳排放大户和传统的耗煤大户，最大的不同在于发电行业是民生行业，相关碳排放制度设计客观上有求稳的要求，而水泥行业属于充分竞争的行业，需求已进入平台（后）期，面临化解产能严重过剩的矛盾，更具普遍性和代表性。因此，在减碳制度设计方面也要有所不同。相对于发电行业，水泥行业在减碳制度设计与碳排放配额初始分配中应把握以下几个维度。

一、要实行总量与强度双控

2023年7月11日，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，探索建立碳排放总量控制制度。由于水泥行业已进入需求平台（后）期，未来水泥需求将下降，且当前产能已严重过剩。因此，强度控制固然要有力度，总量控制也已条件成熟。除水泥行业外，我国大多数传统产业，如钢铁、有色、铝业、造纸业等诸多行业均存在产能严重过剩，通过水泥行业的试点，将为传统经济行业实行总量控制探索可复制可借鉴的经验。

二、制度设计可更市场化更有进取心

当前纳入全国碳排放市场交易的发电行业是关系国计民生的重要行业，在碳排放制度设计时，求稳也是应有之义，且电力需求还在继续增长，进行总量控制的制度设计有难度。而水泥行业是单纯的普通经济行业，完全遵从市场竞争的原则，市场这一“无形之手”自可调节。

三、要与现有行业政策相衔接，各种政策工具共同发力，联合推进，最终实现碳减排

纳入全国碳市场是促进碳减排有力的政策工具，但错峰生产、超低排放、产能置换、能耗双控也是促进碳减排的政策工具，各种政策可共同发力，最终实现碳减排。任何一项没做好，都可在碳配额分配中进行考核和体现。

四、要结合供给侧结构性改革有利于化解行业产能严重过剩的矛盾，促进行业健康发展，不搞为减碳而减碳

水泥行业零排放的绿色溢价更高，没有良好盈利的行业不能持续投入如此多的资金。否则，只是杀鸡取卵。水泥行业作为公认的难减排行业，到全国碳市场购买部分碳排放配额指标组织生产没有问题，但水泥行业万亿元的体量，年近13亿吨的二氧化碳排放量，若依靠从市场购买碳指标组织生产是不现实的。长期看，还需立足行业自身减碳。因此，只有促行业健康发展，才能促进行业减碳事业持续推进。

在水泥行业去产能、削减实际供给仍缺乏行之有效的方案之前，避免恶性竞争、通过错峰生产降本增效、产能置换、维护行业健康生态等共识，是目前水泥行业实施供给侧结构性改革的多元途径和信念支撑。但在需求复苏较为平缓的情况下，加快供需关系修复和行业利润率修复的速度，才是主管部门和行业企业愿意看到的，行业才能健康发展、高质量发展。2023年8月，工业和信息化部等八部门还专门出台了《建材行业稳增长工作方案》。而全国碳市场实现碳交易是非常直接的市场化行为，是化解产能严重过剩的根本性政策工具，在其制度设计中考虑错峰生产的因素，才能真正树立“排碳有成本，减碳有收益”的价值导向，实现对低碳行为的激励。

五、要使全国碳排放权市场交易有一定的活跃度，维持“紧平衡”状态

从全国碳市场存在的问题看，目前我国的碳市场采用以强度控制为基本思路的行业基准法，实行免费分配碳配额，暂未设定总排放量上限导致碳配额相对较为宽松。然而，由于控排企业获得了充足的免费配额，甚至超过其实际温室气体排放需求，导致无需通过“配额交易”等二级市场行为来履约。加之企业对自主交易的意愿不强，导致碳市场配额价格相对较低，碳市场中的碳价无法准确反映真正的减排成本和碳市场的长期供需关系。因此，在发电行业暂不合适进入总量控制的情况下，需要引入适合总量控制的行业进入全国碳市场。

从推动我国碳市场与国际碳市场接轨的角度看。为提高我国在全球碳市场体系中的地位和竞争力，以及更好地对全球碳减排合作作出积极贡献，应加强我国碳市场政策与国际碳市场政策之间的协调和衔接，以更好地参与全球碳市场合作与交流；制定与国际接轨的碳市场标准，有助于提升我国在全球碳市场中的认可度和可信度；不断提升国际碳定价能力，尽快推动我国碳价与国际碳价接轨。

而要使市场有一定活跃度，就要有某种程度的“稀缺性”，有稀缺性，才有需求，才有一定的市场价格。当然，一开始就全部采用欧盟第四阶段的做法（欧盟第四阶段，碳配额分配电力行业基本全部实行有偿分配，其他行业逐步过渡到有偿分配，总量指标压低，强度指标以行业10%为基础核定，大幅拉高市场碳价），不利于行业平稳过渡。

水泥行业应贯彻好中央全面深化改革委员会第二次会议精神，“要把稳工作节奏，统筹好发展和减排关系，实事求是、量力而行，科学调整优化政策举措”。综合以上，建议初期碳配额分配实行“紧平衡”的方式，即配额略有不足。

六、要有利于提高创新能力，促进创新发展，不可因循不振

水泥行业要实现深度减碳，并最终实现碳中和，需要技术、管理、社会、商业模式的诸多创新。而创新有投入，有风险。水泥行业要进行重大的创新，就会有重大的投入与风险。因此减碳制度设计要鼓励创新，制定和实施有效的措施。根据水泥行业的特点，水泥行业的碳排放制度设计要在借鉴发电行业好的做法的基础上，要有创新。如欧盟第三阶段成功地创建了“新进入者储备300”（NER 300）计划。该计划预留了3亿吨排放配额，用于资助创新、可再生能源技术以及碳捕获和储存技术。这对创新的低碳能源示范项目以及全球CCUS发展至关重要。

七、制度设计还要有一定包容性，便于今后全面推广，不能过于狭隘

包容性一是体现在对不同所有制企业、外资合资企业、港澳台企业的包容，让大家一起参加配额分配设计；二是对不同区域企业的包容；三是对不同水泥品种的包容，尤其对生产特种水泥要包容，对生产低碳水泥更要鼓励；四是对要与现有的行业政策相衔接相包容，水泥行业的错峰生产政策、产能减量置换、节能减排环保政策是水泥行业的三项基本的和最关键产业政策，并衍生出了错峰置换政策、行业统一产能核定办法和产能年度公告制度等，这些政策为行业的供给侧结构性改革，化解产能严重过剩，促进价格向价值回归，促进行业的健康发展作出了重要的贡献。即便将来推行碳排放双控仍不能全部替代这些政策的作用，仍将对行业的健康发展发挥不可或缺的作用，将与“双碳”目标新形势下的碳市场等手段一起，联合发力推动水泥行业向低碳乃至碳中和转型。